Николай Миронов, генеральный директор Института приоритетных региональных проектов
Месяц назад вступил в силу федеральный закон о реформе местного самоуправления (№136-ФЗ). Как за это время регионы распорядились новыми возможностями?
Закон принимался сложно. Вокруг него всю зиму и весну кипели нешуточные страсти. Особенно остро критиковались предложения об отмене прямых выборов мэров и о переводе крупных городов на двухуровневую систему с районным делением (в которой горсовет формируется внутригородскими районными муниципалитетами, при этом мэр избирается из числа депутатов). Политизация реформы была связана с тем, что она затрагивала интересы местной элиты, которой вовсе не хотелось терять власть или проходить через новые, неудобные для нее выборные процедуры. Из-за политизированного, упрощенного восприятия закона, в пылу дискуссии были забыты такие важнейшие для развития муниципалитетов вопросы как оптимизация их полномочий и реформа бюджетной системы.
В итоге прямые выборы мэров закон не отменил, равно как и не ввел в обязательном порядке районное деление и двухуровневую систему власти в крупных городах. Все эти вопросы были отданы на откуп субъектам РФ. Им же передали и вопросы полномочий: теперь у муниципалитетов можно изымать (перераспределять) функционал по решению заксобрания региона с учетом некоторых ограничений.
Как за прошедший месяц регионы распорядились новыми возможностями? Были ли ими приняты какие-либо радикальные решения в сфере МСУ?
Реформа в городах
По 136-му закону акты субъектов РФ о том, как будут формироваться органы МСУ, должны быть приняты в течение 6 месяцев, то есть до декабря с.г. На данный момент энтузиазм в реформировании МСУ проявили лишь несколько регионов. Остальные на первое место поставили сентябрьские выборы, решив вернуться к потенциально конфликтной теме после их завершения, или просто не стали «гнать волну». В целом, накала страстей вокруг реформы практически нигде нет. Некоторое исключение составляет, однако, город Челябинск, в котором в ускоренном режиме был принят закон о переходе на двухуровневую систему. Спешка была связана с тем, что истекали полномочия действующего городского парламента, и его пришлось бы избирать по старой схеме. В рамках новой модели в городе создано 7 районов. В каждом из них образуется собственный представительный орган – по 25 депутатов (в одном районе - 20), избираемый по мажоритарной системе. Выборы районных депутатов назначены на 14 сентября. После их проведения будет сформировано городское собрание путем делегирования по 7 депутатов от каждого района (всего – 49 депутатов). Глава города будет избран из их состава (то есть это будет один из районных депутатов, делегированных в горсобрание и затем наделенный полномочиями мэра). При этом исполнительную власть в городе осуществляет сити-менеджер.
Реформа в Челябинске проходит не вполне гладко, так как в городе есть противники нового порядка. Выразителем их мнения стало либеральное крыло оппозиции, которое сделало упор на правовую сторону вопроса: решение о переходе на двухуровневую систему принималось в соответствии с действующим уставом, в котором порядок учета мнения населения по данному вопросу (являющийся обязательным по 136-му закону) прописан неоднозначно. Инициаторы реформы сочли, что для преобразования достаточно публичных слушаний, которые городской устав определяет как одну из форм учета мнения населения. Оппоненты же настаивают на проведении всенародного голосования, которое также указано в уставе. Дело в том, что устав города не был приведен в соответствие с новым законом и потому фактически допускает разные трактовки. По имеющейся информации, оппозиция намерена инициировать проверку законности принятого решения в Конституционном суде РФ. Если это произойдет, то станет прецедентом для других городов России.
Помимо Челябинска, пока ни один крупный город не перешел на двухуровневую систему с районным делением. Однако разговоры об этом идут в ряде городов, например, в Волгограде, Архангельске. В последнем случае эксперты считают проведение реформы вероятным, учитывая разногласия между губернатором и мэром. В Калининграде тема обсуждается, но пока наиболее вероятным сценарием является сохранение действующего статуса города. В некоторых регионах, наоборот, уже сделаны официальные заявления о нецелесообразности разделения крупных городов на районы. Так, врио губернатора Новосибирской области сделал соответствующее заявление относительно города Новосибирска: город преобразовываться не будет. Это упрочило положение мэра города Анатолия Локотя, избранного от КПРФ. Без сомнения, решение было принято в русле идущей в регионе избирательной кампании в рамках договоренностей губернатора с коммунистами. Аналогичное заявление сделал врио губернатора Курганской области.
В Ивановской, Орловской области, Хабаровской крае о нецелесообразности реформы говорят представители региональной законодательной власти. Вряд ли будет изменен статус городов и в регионах, где административные центры – это относительно небольшие по численности города, например Великий Новгород, Тверь, Псков, Улан-Удэ, Ханты-Мансийск и т.д. Здесь с соответствующими мнениями уже выступили представители муниципалитетов или партийцы. Не следует ждать перехода на двухуровневую систему и в городе Астрахани. Серьезную фронду реформе МСУ с самого начала ее обсуждения организовал городской парламент. В Волгоградской и Самарской областях в короткие сроки после вступления в силу федерального закона были приняты областные законы о реформе МСУ. Здесь закреплены непрямые выборы глав муниципальных районов (оба региона) и поселений (Самарская область). Волгоградская область перешла на двухуровневую систему формирования органов МСУ муниципальных районов (из глав и депутатов поселений). Но вопрос с крупными городами - Волгоградом, Самарой, Тольятти, в законах не урегулирован и остается открытым. Вряд ли он будет решен просто, считают эксперты. Неспокойная ситуация вокруг возможной реформы МСУ складывается в Екатеринбурге. Часть городских элит и общественного актива изначально отнеслась к возможным преобразованиям негативно. В начале июня в городе, с участием мэра Евгения Ройзмана были проведены массовые акции с целью упреждения возможной инициативы реформы со стороны руководства области. В настоящее время будущее устройство МСУ обсуждается в областном парламенте. Мэрия Екатеринбурга, а также местная власть Нижнего Тагила (где реформа может затронуть позиции мэра Сергея Носова) активно противодействуют возможным изменениям. Провести их в таких условиях будет крайне непросто. "Челябинский сценарий" во всяком случае точно не сработает, так как городские элиты Свердловской области настаивают, чтобы мнение населения выявлялось с помощью референдума. А это неизбежно "федерализует" повестку и может иметь непредсказуемые политические последствия для губернатора региона. В Забайкальском крае депутаты городского парламента проголосовали за переход к избранию мэра города из числа депутатов и введение должности сити-менеджера, назначаемого по контракту. В Иркутской области принят закон, по которому главы всех муниципальных образований избираются прямыми выборами. Двухуровневая система нигде не вводится.
Подмосковный передел
Одним из пионеров в реформировании МСУ стала Московская область. В ней принят закон, затрагивающий напрямую часть муниципалитетов и оставляющий остальным формальную свободу выбора модели. Прямые выборы главы города, являющегося одновременно главой местной администрации, сохранены в городе Реутове. В 11 городах будет избираться прямыми выборами мэр – председатель представительного органа (при наличии отдельно фигуры сити-менеджера). Еще в ряде городских округов, муниципальных районов и поселений законом отменены выборы глав; они будут избираться из состава советов депутатов. Подмосковная реформа вызвала серьезную критику со стороны различных политических сил и экспертов, однако авторы идеи оправдывают ее проведение необходимостью «перезагрузки» местной элиты. Действительно, область пользуется репутацией высоко криминализированного региона, с сильной, полуфеодальной муниципальной аристократией – на уровне и больших городов и поселений, особенно вокруг Москвы. Удастся ли действующей областной власти таким путем навести порядок, покажет время. Добиться этого, однако, будет непросто, в связи с прочной укорененностью местной элиты.
Подмосковье также стало лидером по темпам обсуждения вопроса о перераспределении полномочий. На повестке дня вопрос о передаче на областной уровень большинства ключевых и «денежных» (но одновременно и коррупциогенных) муниципальных полномочий, в том числе связанных с распоряжением земельными участками, градостроительством и т.д. В ходе реформы важно, чтобы после ее проведения коррупционные схемы вокруг этих функций были полностью ликвидированы, а не «перенесены» на уровень области. Пока насчет этого у экспертов больше скепсиса, чем оптимизма. Эта же проблема может возникнуть и в других регионах России, так как федеральный закон разрешает субъектам РФ свободно перераспределять полномочия, то есть изымать их у муниципалитетов. Бенефициарами этого могут стать лоббистские группы, близкие к региональной власти. В этой связи необходимы более конкретизированное федеральное регулирование вопроса и меры федерального контроля. Иначе неизбежны конфликты между региональной и местной элитой, что сведет на нет политические результаты реформы.
Локализация реформы.
Сценарии локальных конфликтов
Итак, первые результаты преобразований в сфере МСУ свидетельствуют о том, что какой-либо серьезной ломки здесь не произошло. Маловероятна она и в будущем – во всяком случае в общероссийском масштабе. При этом, однако, следует ожидать всплеска конфликтов в отдельных регионах ближе к осени, когда подойдут сроки принятия законов субъектов РФ и закончатся избирательные кампании. Трения между региональной и местной властью скорее всего возникнут по линии городских реформ (переход на двухуровневую систему с районным делением).
Здесь могут быть следующие сценарии:
Первый. Кулуарная дискуссия, прощупывание почвы и принятие решения после достижения внутриэлитного консенсуса; в этом случае внесистемная оппозиция может попытаться мобилизовать протестную активность, но реформа состоится.
Второй. Проведение публичной «управляемой» дискуссии и принятие решения по ее итогам. Протестность, если и будет, окажется скорее всего маргинальной.
Третий. Спровоцированный, скандальный выход дискуссии в публичную плоскость, конфликтный сценарий. Это может произойти в случае противостояния губернатора и городской элиты (мэра города), недостижения ими договоренностей, продавливания решения одной из сторон. Сценарий является деструктивным и проигрышным для всех участников конфликта. Также следует ожидать скандалов в связи с процессами перераспределения полномочий между муниципалитетами и регионами, о чем мы уже говорили. Но, еще раз повторимся, всплески эмоций будут носить локальный характер. Нового накала страстей вокруг реформы МСУ в общероссийском масштабе ожидать не следует.
2014МестныеФедеральный уровень
