В последние дни актуализировалась тема изменения существующей системы управления Омском. Почему это произошло и к чему приведет, «Вечерний Омск» выяснял у доктора юридических наук, профессора, заведующего кафедрой государственного и муниципального права Омского государственного университета имени Достоевского Александра Николаевича Костюкова.
- Итак, депутаты Омского городского Совета приняли обращение в адрес Законодательного собрания области с предложением назначать главу местного самоуправления, сити-менеджера или градоначальника по новой схеме. Что вы об этом думаете?
- Разговор о местном самоуправлении, прежде всего, следует начать с законодательной основы. Сегодня есть три действующих закона. Первый – это 131-й Федеральный закон, датированный октябрем 2003 года, второй – майский 136-ФЗ 2014 года и третий - закон № 8 от 3 февраля 2015 года. Все эти три закона содержат определенный набор организационных моделей местного самоуправления. Самый большой набор был в 131-м Федеральном законе, а два других, 136-й и 8-й, вносили соответствующие изменения. Но ни один из этих законов из перечня моделей местного самоуправления не исключил прямые выборы мэров и прямые выборы депутатов. Иными словами, та модель, которая сегодня реализована в Омской области, в полном объеме присутствует во всех трех законах и абсолютно законна. Что же изменилось? Если раньше модель самоуправления выбирали сами муниципальные образования, то 136-м законом были внесены изменения, согласно которым теперь модели местного самоуправления на территории субъекта Российской Федерации определяет представительный орган субъекта Федерации, в нашем случае – Законодательное собрание Омской области. А 8-й Федеральный закон, последний по времени издания, немножко подкорректировал модели, не связанные с прямыми выборами. То есть модель прямых выборов осталась, но 8-й закон добавил модель новую, которой раньше не было: выборы главы местного самоуправления из числа депутатов представительного органа, и когда этот депутат избирается, он перестает быть депутатом и становится главой муниципального образования. Наконец, появилась третья модель, когда вообще любой кандидат, пройдя процедуру отбора в так называемой комиссии, может быть представлен представительному органу, и представительный орган может за него проголосовать либо не проголосовать. С моей точки зрения, третья модель является самой неудачной. Почему? Да потому что этот человек, чью кандидатуру рассматривает представительный орган, никакую избирательную процедуру не проходит. Теоретически это вообще может быть человек, не имеющий ни малейшего опыта не только управленческой, но и муниципальной деятельности. Если он по каким-то причинам нравится губернатору, а таковых может быть великое множество, то губернатор его через эту комиссию легко проводит, поскольку ее члены назначаются 50 на 50 губернатором и соответствующим советом представительного органа. И губернатору достаточно из числа членов комиссии иметь одного своего человека. У всех губернаторов такие люди уже есть. Они есть и у нас. Это достаточно легко проследить по последним событиям. На мой взгляд, таким человеком от городского Совета является Василий Васильевич Мамонтов. Поэтому когда кандидата будут проводить, у представительного органа будет всего один кандидат, которого ему представит комиссия, и в принципе за него представительный орган либо голосует, что, скорее всего, будет, либо не голосует, но тогда он вступает в противоречие с губернатором, что произойдет вряд ли. Потому что губернатор теоретически эту кандидатуру может вносить неограниченное число раз. И все равно за нее когда-то проголосуют. Поэтому вот эта последняя модель – самая нехорошая.
- Чем же она столь нехороша? Опыт широкого назначения наемных менеджеров в крупных городах России показывает, что сейчас эта модель очень даже востребована.
- У нее много недостатков. Главный состоит в том, что у этой модели велик коррупционный потенциал. Человек, не проходящий выборы, способен много чего натворить в муниципальном образовании. Получается вот что: достаточно ограниченное число людей – в Омском городском Совете всего 40 депутатов – ставят во главе седьмого по численности города России некоего градоначальника. Маловатое число избирателей для такого города как Омск. Я, например, как избиратель, который всегда ходит с семьей на выборы, не хочу лишаться своего избирательного права. И хочу точно также участвовать в выборах мэра, как этого хотят депутаты городского Совета. И меня не устраивает тот репрезентативный выбор, который могут сделать депутаты городского Совета, более того – я им не доверяю. Подведем некий итог. С точки зрения законодательной основы местного самоуправления, ныне действующие модели организации местной власти в Омской области абсолютно законны. Почему тогда руководитель регионального отделения «Единой России» Александр Артемов и руководитель фракции этой партии в горсовете Николай Чираков озаботились желанием сменить действующую модель местного самоуправления в Омске? Кстати, эта же тема обсуждается в отношении муниципальных районов Омской области. И вроде бы в отношении сельских поселений решили пока ничего не менять. Чего они вдруг озаботились? Мне Артемов сообщил: управление внутренней политики администрации президента РФ настаивает на том, чтобы мы перешли на модель сити-менеджера. У меня в этой связи вопрос: чья компетенция – определять модели местного самоуправления? Это компетенция субъекта Российской Федерации. А ранее была компетенция самих муниципальных образований. Какое дело управлению внутренней политики администрации президента, федеральному аппаратному органу до того, чтобы указывать Омской области, какая здесь должна быть модель местного самоуправления? В принципе, они там могут настаивать на чем угодно. Но у нас-то есть свои головы! Мы должны эти модели определять самостоятельно, применительно к существующим потребностям Омской области и к тем возможностям, которые у нее есть. Я не вижу никаких препятствий для того, чтобы абсолютно самостоятельно обсуждать эту проблематику, а лучше всего – вообще отказаться от ее обсуждения.
- Но мы теперь в любом случае будем обсуждать этот вопрос, коль скоро он инициирован депутатами муниципального парламента, а из Кремля следуют прямые указания. Возможно, причина заключается не только в изменениях законодательства и указаниях по партийной линии?
- Действительно, есть еще одна причина, почему москвичи проявляют активность в этом вопросе. Она была озвучена на недавнем совещании в корпоративном университете Сбербанка под Москвой, где собирали губернаторов, их замов и председателей Заксобраний. Там по секрету было сказано, что страна должна готовиться к 2018 году, то есть к выборам президента. А что, страна ни разу президента не выбирала? И это почему-то связывается с тем, что для того, чтобы страна лучше выбрала президента, все органы местного самоуправления должны быть построены по типу сити-менеджера. Если честно, я здесь никакой прямой связи не вижу. Нет, ее проследить можно опосредованно, в том смысле, что сити-менеджер – абсолютно управляемая фигура, и якобы тогда выборы пройдут успешнее. Извините, но эта аргументация – в пользу бедных. Если мы так будем принимать все государственные решения, то у нас не только от рыночной экономики, а вообще от страны ничего не останется. Мы медленно перекочуем в какой-нибудь султанат. Повторяю, это все не аргументы, в вопросах местного самоуправления мы должны определяться самостоятельно. Теперь по существу. Все-таки тем моделям местного самоуправления, которые существуют в городе Омске, уже 25 лет. Избиратели к ним привыкли. Это, во-первых. Второе: с точки зрения максимальной отдачи это лучшие модели. Потому что только задействуя население в процессах формирования органов местного самоуправления, муниципальные структуры получают максимальную возможность использовать потенциал населения при решении каких-то крупных вопросов на своих территориях. А в сфере экономики, если мы хотим выходить из кризиса и нормально проводить экономические реформы, поддержка населения просто необходима. Это вам скажет даже самый малообразованный экономист. Между тем в антикризисном плане ни федерального правительства, ни правительства Омской области нет ни слова о населении, которое ходит в магазины, где продукты уже на 30 процентов подорожали. И нет ни слова о социально-политических и правовых механизмах борьбы с кризисом. Там перечислены только экономические мероприятия. Но возможно ли бороться с кризисом исключительно экономическими средствами?
- Что показывает мировая практика управления крупными городами?
- Мы должны понимать, что существуют не только всякие теории по поводу организации местного самоуправления, а и проверенная мировая практика. Магистральная практика показывает: все крупнейшие города мира с населением свыше миллиона человек имеют модели управления с прямыми выборами мэра. Есть исключения небольшие, но я сейчас говорю о магистральном направлении. И Омск находился в этом тренде. А сейчас мы хотим выйти из этого тренда.
- Возникает естественный вопрос – зачем?
- Напрямую выбранный мэр больше всего чувствует ту ответственность, которую ему оказало население, и способен более или менее эффективно работать даже при отсутствии денег. В настоящее время денег у региональной и муниципальной власти нет, они есть только у федералов. А федералы с регионами и муниципалитетами этими средствами практически не делятся. Если раньше какие-то свободные средства водились у области, то сейчас и этого нет, 10 - 20 миллионов на какое-нибудь общезначимое мероприятие найти не могут. Поэтому о чем здесь говорить? Вообще ни управление государственное, ни местное самоуправление без наличия финансов невозможно. И с этой точки зрения значения не имеет, какая модель используется. Нет денег, следовательно, нет ни управления, ни самоуправления, а просто имитация бурной деятельности. Но это не значит, что мы должны походя отказываться от нормальной организации власти. И даже без денег все равно самая эффективная модель прямых выборов.
- Введение поста сити-менеджера обосновывается ссылками на сложное экономическое положение, на необходимость рачительнее использовать имеющиеся финансовые ресурсы…
- Давайте обратимся к содержательной характеристике этой темы. В частности, к принятому депутатами горсовета обращению. В нем обозначены два мотива для обоснования необходимости перехода к выборам главы местного самоуправления по новой схеме. Мотив первый – кризис, мотив второй – возможные конфликты. На федеральном уровне, в принципе, страна пиковые значения кризиса уже прошла. Более-менее понятной стала ситуация с ценой на нефть, валютным курсом, общей инфляцией, подорожанием товаров. Сейчас эти явления наиболее актуальными становятся на региональном уровне. Население на местах прекрасно ощущает и примерно 30-процентное подорожание продуктов, и усложнение ситуации на банковском рынке, связанное с тем, что коммерческие банки очень внимательно следят за предприятиями-заемщиками. Банковское законодательство таково, что шаг влево, шаг вправо означают либо повышение процентной ставки по кредиту, либо требование о возврате кредита, причем в одностороннем порядке. Вот проблема-то. Какие-то предприятия это повышение процентной ставки тянут, в основном торговые, а промышленные могут и не потянуть, у них такого быстрого оборота, как в торговле, нет. А отсюда и все остальные проблемы, связанные с обострением ситуации на рынке труда и с остановкой промышленных предприятий. Сейчас такая ситуация по всей стране. И у нас в Омске в частности. Вопрос – что могут сделать губернатор области и мэр Омска для того, чтобы эту ситуацию каким-то образом поставить под контроль? Глобальный ответ – ничего. Потому что это макроэкономические в рамках всей страны процессы, и на местах они решены быть не могут. Поэтому тезис о том, что сити-менеджер должен появиться из-за того, что в стране наступил кризис, абсолютно никакой критики не выдерживает. Как сити-менеджер, так и всенародно избранный мэр в этой ситуации испытывают очень большие трудности. Поскольку ничего реально исправить не могут.
- Для преодоления кризисных явлений у них нет реальных полномочий?
- Прежде всего, у них нет средств. Теперь вопрос по поводу якобы конфликта между городом и областью. Всем известно, что Омская область организована по моноцентрическому принципу, здесь один огромный город, а все остальное - сельская территория. В городе зарабатывается весь практически размер валового регионального продукта, за очень небольшим исключением, и вообще происходит вся реальная экономическая активность. Поэтому потенциальные противоречия между городом и областью заложены по определению, существуют объективно. Теперь посмотрим, какие противоречия есть между губернатором Назаровым и мэром Двораковским. Они общаются между собой в ежедневном режиме и по нескольку раз. Имея в виду такой тесный график общения, понятные возможные противоречия разрешаются по мере вот этого общения. Реального конфликта нет, это все выдумки. Если кто-то полагает, что назначенный губернатором градоначальник не будет иметь объективных противоречий с областью, то этот человек, безусловно, ошибается. Все равно будут. И все равно они будут как-то разрешаться. Это вечная тема. Сколько бы Полежаев ни согласовывал мэров, которые при нем назначались или избирались, как только они становились мэрами, у них тут же возникали противоречия. И нет механизма, который бы разрешил эти противоречия на корню. Только постоянное общение, только совместное решение общих проблем. Именно потому я еще в июле губернатору Назарову сказал, что ему нужно мэра Двораковского включить в состав правительства Омской области. Такая практика была при советской власти, когда мэр миллионного города входил в состав облисполкома и сидел по правую руку от председателя облисполкома. Это абсолютно нормальная практика, и я удивляюсь, почему мэр не входит в состав регионального правительства. Могут сказать: закон не позволяет. Да глупости все это! Этот вопрос можно решить как угодно, просто по факту. Формально не может, но может там сидеть за общим столом, пусть с совещательным голосом. Но это все равно голос мэра миллионного города, где зарабатывается все, что имеет Омская область.
- Президент РФ, выступая 26 мая 2014 года на заседании совета по развитию местного самоуправления, заявил, что нормы по различным типам местного самоуправления, которые у нас хотят вводить в Омске в теперь уже конкретном варианте, не носят императивного характера.
- Со стороны президента, конечно, такой установки нет. Но его подчиненные, извините за выражение, рвут когти. Чего вдруг они полезли в компетенцию субъектов Российской Федерации? Не надо лезть в эти вопросы. Они относятся сугубо к компетенции самих субъектов Федерации и муниципальных образований. С юридической точки зрения тема должна быть закрыта.
- Если проводить исторические аналогии, можно напомнить, что знаменитая земская реформа Александра II закончилась контрреформой при Александре III. Также и сейчас: после расцвета местного самоуправления в 90-х годах произошло постепенное урезание его прав, то есть, по сути, контрреформа, которая сейчас достигла логического завершения.
- Абсолютно согласен, только вы немного не продлили историческую параллель. После контрреформы Александра III случились еще две революции – 1905 и 1917 годов. И там предыдущие реформа и контрреформа были вообще подвергнуты стопроцентному сомнению, от которого мы не избавились до сих пор.
- В чем смысл принятия обращения Омским городским Советом к Законодательному собранию Омской области, если решающее слово в этом вопросе все равно принадлежит региональному парламенту?
- Важно было инициировать процесс обсуждения именно с такой позиции. Вы же знаете, как у нас принято: есть мнение. В данном случае есть мнение городского Совета, который предлагает поменять систему выборов главы местного самоуправления.
- Но при таком раскладе народ из формирования местной власти полностью исключается.
- Конечно, исключается. Это-то и плохо. Нельзя его исключать, если мы все еще хотим прилично выглядеть в собственных глазах.
- Тем не менее процесс по России идет. В прошлом году случились досрочные отставки мэров крупных городов – Самары и Ростова. Но есть и обратные примеры. Соседним Новосибирском управляет всенародно избранный мэр.
- Там ничего менять не собираются. Нынешний губернатор области Владимир Городецкий – бывший мэр Новосибирска. Он руководил столицей Сибири 14 лет, возглавлял Ассоциацию сибирских и дальневосточных городов. Это человек, насквозь пропитанный муниципальными идеями. И он прекрасно понимает разницу между мэром всенародно избранным и мэром назначенным. Поэтому Городецкий существующую модель менять не будет. Новосибирск в этом смысле живет спокойно, более того, мэр Анатолий Локоть включен в состав федеральной комиссии по наблюдению за реформой местного самоуправления. Это свидетельствует об уважении к третьему по численности городу России. А вот чего мы засуетились, я не понимаю.
- Ваш прогноз: чем все это закончится на практике?
- Если сказать коротко: будет хуже. Именно для Омской области. Весь предыдущий опыт подсказывает, что ни город, ни область зарабатывать в тех условиях, в которых мы сейчас живем, не могут. Хуже того, мы теряем крупнейших налогоплательщиков. Последний показательный пример – уход в 2014 году Алкогольной Сибирской группы Стрельца на налоговый учет в Москву. Плюс развал «Мостовика». Это все крупнейшие налогоплательщики Омской области. А кого мы сюда притащили или вырастили? Никого. Значит, денег нет и не прибавится. Поэтому ситуация, на мой взгляд, будет только ухудшаться.
- Когда в городе введут пост сити-менеджера?
- Юридически – в 2017 году, по истечении полномочий ныне действующего мэра Омска. Но фактически могут разбалансировать ситуацию в любой момент, спровоцировав досрочную отставку. У нас власть это может делать на раз. А общественность пока молчит. Власти шум общественности не нужен. Власть хочет решить вопрос кулуарно.
2015МестныеОмская область
